L’art. 71, 2° comma della Costituzione

Con le elezioni di febbraio scorso si è determinata una difficilissima situazione politica. Non si vede all’orizzonte la possibilità di un governo politico che possa ottenere la fiducia parlamentare, che abbia forza e consistenza per durare a lungo e che sia in grado autonomamente di realizzare riforme economico-sociali coerenti con gli impegni assunti dalle rappresentanze politiche che lo esprimessero.

D’altra parte, vi è una generale e condivisa consapevolezza della gravità dei problemi, connessi con una insostenibile situazione economica e sociale (disoccupazione, caduta dell’economia, generale impoverimento, deindustrializzazione, etc.) e dell’urgenza di rimedi non rinviabili, per i quali si vorrebbe un intervento che non può essere consegnato ai tempi lunghi delle scelte politiche, scelte che il sostanziale pareggio nelle recenti elezioni ha reso ancor più incerte e difficili da realizzare.

L’idea di rinviare a nuove elezioni il superamento dell’impasse attuale è stata giustamente esclusa dal Capo dello Stato, sia perché costituzionalmente impraticabile (non ha più il potere di scioglimento delle Camere essendo in corso il semestre bianco), sia perché una soluzione salvifica non può ragionevolmente scaturire da nuove elezioni, che richiederebbero pregiudizialmente una riforma elettorale.

In queste condizioni, confidandosi nel fatto che il Capo dello Stato rimarrà in carica con pienezza di poteri (oggi sembra essere l’unica figura istituzionale, con il necessario prestigio interno ed internazionale, in grado di guidare le scelte politiche), si possono ipotizzare scenari che, nell’ambito dei dettati e dei principi costituzionali, possano consentire di far fronte alla drammatica situazione sociale, economica e politica.

Mi permetto esprimere allora l’idea di un ripensamento sostanziale dei criteri che hanno sorretto ed informato negli ultimi anni – massimamente nell’ultimo periodo della legislatura con il governo tecnico – il modus operandi delle istituzioni politiche (Governo e Parlamento) ed oggettivamente l’attività legislativa. Per chiarire, è accaduto che la funzione legislativa è stata sostanzialmente svolta dall’Esecutivo, mediante decretazione legislativa di urgenza, sottraendola al Parlamento, che ha potuto soltanto intervenire, da ultimo nella fase conclusiva della legislatura con limitati aggiustamenti e correzioni, sulle leggi predisposte dal Governo.

La prevalenza dell’Esecutivo sul Legislativo è stato uno dei frutti avvelenati, non secondario, della vigente legge elettorale che, comportando la composizione del Parlamento prevalentemente mediante nomine dei parlamentari (a poco sono valse le enfatizzate “primarie”), ha sostanzialmente sottratto al Parlamento le funzioni costituzionali proprie di legislazione e di controllo sull’operato dell’Esecutivo; ciò anche rispetto a leggi di portata costituzionale, rese insuscettibili di revisione referendaria (Fiscal Compact, ad esempio). Quindi, i partiti che hanno sostenuto il Governo ne hanno dovuto accettare le decisioni, pena la caduta del Governo stesso che, ponendo ripetutamente la questione di fiducia, ha potuto agire senza effettivi condizionamenti, anche rispetto a riforme di enorme impatto sociale ed economico, specie nell’ultimo anno del Governo tecnico (riforma delle pensioni e del lavoro).

I risultati elettorali hanno indubbiamente significato un rifiuto da parte dell’elettorato (che ha espresso il voto) ed ancor più di quanti si sono astenuti dal votare, di modalità di governo e di scelte economiche e politiche che – dando prevalenza ad esigenze di non procrastinabile sistemazione dei conti pubblici, in ossequio ai mercati finanziari ed a stringenti politiche europee – hanno determinato conseguenze insopportabili in danno della popolazione e della economia reale, con un impatto devastante sul tessuto sociale e con riflessi anche sul piano della tenuta dell’ordine pubblico.

Allora, se non si vuole che le soluzioni siano affidate ad un Governo che si muova secondo le stesse linee sinora praticate, comprimendo il Parlamento; e se è impossibile, a causa della nuova composizione del Parlamento, affidare ad una definita maggioranza parlamentare la adozione di leggi ritenute necessarie alla rinascita economica e sociale e alla risoluzione dei problemi più urgenti, una via praticabile potrebbe essere quella di vitalizzare un istituto di democrazia diretta, previsto dall’art.71, 2° comma, della Costituzione e, d’altra parte, ipotizzare un diverso ruolo del Governo, con compiti ben definiti di intervento sull’impianto organizzativo dello Stato.

Si tratterebbe, in altri termini, di scegliere un percorso istituzionale che facesse prevalere progetti, anche di diversa provenienza, sui quali si è espresso il consenso del corpo elettorale, consentendo ad essi di essere realizzati ed evitandosi la paralisi indotta dalla inesistenza di una coesa maggioranza parlamentare. Un fondamentale istituto di democrazia diretta, finora in concreto non utilizzato, è previsto dall’art.71, secondo comma, della Costituzione, il quale prevede che “il popolo esercita l’iniziativa delle leggi, mediante la proposta almeno 50.000 elettori, di un progetto redatto in articoli”.

La norma costituzionale non ha avuto fortuna perché, nelle poche ipotesi in cui si è cercato di attivarla, si è scontrata con il rifiuto delle forze parlamentari, principalmente la Camera dei Deputati, mentre il Senato ha assunto una posizione più possibilista: sono rimaste memorabili le esternazioni di Giuseppe Grillo in seguito ai tentativi di fare prendere in considerazione al Parlamento alcune proposte di legge di iniziativa popolare, seppure sottoscritte da un numero di elettori ben più consistente del minimo richiesto. In sede di competizione elettorale sono state avanzate alcune proposte sulle quali si è formato il consenso di una consistente maggioranza del corpo elettorale: si tratta di proposte elettorali che potrebbero essere presentate al Parlamento come proposte di legge di iniziativa popolare, con i necessari approfondimenti e con il rispetto delle condizioni giuridiche e finanziarie (innanzitutto l’art. 81, ultimo comma, Cost. sulla copertura della spesa).

Per inciso, tali proposte di legge, se presentate direttamente al Parlamento dalle forze politiche, sconterebbero probabilmente una pregiudiziale avversione delle altre forze rispetto a quella proponente, proprio in ragione della provenienza. Ad esempio, sulla ipotesi di eliminare il finanziamento pubblico ai partiti, con il superamento dell’attuale legge sui rimborsi elettorali, vista giustamente come in contrasto con il referendum abrogativo del 1993, sussiste una convergenza di vedute tra il PDL e il Movimento 5 Stelle, alla quale si è aggiunta la condivisione di una parte del PD (posizione di Renzi, concorrente alle primari del PD). Sulla proposta di eliminazione dell’IMU sulla prima casa si è pure realizzata una convergenza molteplice, in particolare rientrando tale proposta nel programma elettorale del PDL e del Movimento 5 Stelle: vi è una possibile convergenza nell’ambito del PDL, che pure circa l’IMU sulla prima casa si è riproposto di intervenire.

Si sono fatti due esempi, ma su altri argomenti di fondamentale rilevanza (sostegno alle imprese ed alla occupazione, detassazione rispetto a nuove assunzioni di disoccupati per un limitato periodo, etc.) si potrebbe suscitare una proficua competizione tra le forze politiche che si sono contese l’elettorato. Scegliendosi le priorità, si potrebbe stimolare la partecipazione dei cittadini alle scelte politiche fondamentali: sarebbe una occasione per i partiti di svolgere il ruolo loro assegnato di propulsori dell’attività politica e non di occupazione dell’apparato pubblico.

L’attivazione dell’istituto dt cui all’art. 71 Cost. non esproprierebbe il Parlamento delle sue prerogative poiché l’iniziativa popolare (per la quale è intervenuta, seppure con notevole ritardo, la disciplina attuativa con la legge 25/5/970 n.352) non comporta particolari effetti vincolanti per il Parlamento stesso, che non sarebbe neppure tenuto a garantire all’iniziativa popolare forme significative di priorità procedurale.

La nuova composizione del Parlamento, in particolare con la presenza di forze politiche che hanno peculiarmente ispirato il proprio impegno alla c.d. democrazia diretta (Movimento 5 Stelle) potrebbe senz’altro cambiare la prospettiva, specie se la presidenza di una delle due Camere fosse assegnata ad un rappresentante del Movimento 5 Stelle. La vitalizzazione dell’istituto della proposta di legge di iniziativa popolare potrebbe avere anche un effetto virtuoso sulla formazione delle leggi, alle quali dovrebbe essere restituito il loro costituzionale connotato di astrattezza e generalità, limitandosi drasticamente il ricorso alle c.d. leggi – provvedimento, conseguente a quanto si diceva prima sulla invadenza dell’Esecutivo rispetto a funzioni dell’Organo Legislativo.

In questo quadro, occorre tuttavia affrontare il problema della formazione del nuovo Governo, al quale dovrebbero essere attribuiti, nell’attuale difficile formazione di una maggioranza politica, compiti di riorganizzazione amministrativo-funzionale dell’apparato statale nei vari settori, mediante la individuazione di personalità di elevato spessore tecnico con capacità organizzative per fare funzionare la pubblica amministrazione con strumenti e metodi di lavoro idonei a superare la deleteria burocratizzazione degli apparati e a dare concreta attuazione al principio di separatezza tra attività amministrative (che devono avere caratteristiche di imparzialità) e attività politiche, espressioni di parte.

Ai compiti di indirizzo politico ai quali il Governo - che godesse di fiducia tecnica su oggetti che attengano al funzionamento della macchina statale - non potrebbe comunque sottrarsi, si potrebbe sopperire mediante mozioni parlamentari (generiche), che sono uno strumento di indirizzo politico attraverso il quale la Camera dei Deputati o il Senato danno direttive al Governo sul comportamento da tenere e le misure da prendere per affrontare determinate questioni. La mozione parlamentare, come è noto, è un atto politicamente rilevante, che non comporta tuttavia vincoli giuridici per il Governo, Governo che potrebbe perciò assumersi motivatamente la responsabilità di comportamenti diversi dall’indirizzo indicato, però con il rischio di incorrere nella mozione di sfiducia.