Enti sciolti per mafia: le criticità della legge

Introdotto nel nostro ordinamento dal decreto-legge 164, in uno dei momenti più difficili del conflitto contro Cosa nostra, tale scioglimento è stato, poi, disciplinato dal Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (TUEL, artt. 143-146 del decreto legislativo 267 del 2000). Il TUEL ha subito, in seguito, delle modifiche a opera della legge 15 luglio 2009 n. 94 (Pacchetto sicurezza bis).

La misura non ha carattere sanzionatorio, ma preventivo, poiché i destinatari diretti del provvedimento sono gli organi elettivi nella loro generalità e non il singolo amministratore. Obiettivo di fondo della legge è quello di interrompere il rapporto di connivenza o di soggezione dell’amministrazione locale nei confronti dei clan mafiosi, in grado, questi ultimi, di condizionarne le scelte attraverso metodi corruttivi o tramite pressioni e atti intimidatori. Per giungere allo scioglimento dell’ente locale devono essere presenti, e adeguatamente argomentati da indagini mirate, degli elementi «concreti, univoci e rilevanti» su collegamenti con la criminalità organizzata di tipo mafioso degli amministratori locali – sindaci, consiglieri comunali, presidenti delle province o delle comunità montane ecc. – o su «forme di condizionamento degli stessi, tali da determinare un’alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi e da compromettere il buon andamento o l’imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali».

Dopo che il prefetto ha predisposto una relazione dettagliata sulle vicende del singolo ente locale e l’ha trasmessa al Ministro dell’Interno, questi propone al Presidente della Repubblica lo scioglimento dell’ente, che diventa operativo a seguito di un decreto del Capo dello Stato. Da quel momento cessano le cariche di tutti i detentori di ruoli elettivi e di governo, così come gli incarichi dirigenziali a contratto, e il decreto conserva i suoi effetti da dodici a diciotto mesi, eventualmente prorogabili a ventiquattro in casi eccezionali. La gestione dell’ente viene affidata a una commissione straordinaria, composta da tre membri scelti tra funzionari dello Stato e magistrati della giurisdizione ordinaria o amministrativa in quiescenza; la commissione resta in carica sino allo svolgimento del primo turno elettorale utile.

Si tratta di una misura estrema, è evidente: con lo scioglimento si azzerano, di fatto, i diritti politici dei cittadini, la possibilità da parte di questi ultimi di esprimere liberamente un voto, ma è chiaro che le ragioni che portano all’adozione di tale provvedimento indicano la presenza di un funzionamento dell’autogoverno locale già compromesso. Anzi, patologicamente compromesso, come osserva l’interessante “Relazione sulla prevenzione della corruzione sulla trasparenza nei comuni sciolti per mafia”, pubblicata, alcuni mesi fa, dalla Commissione antimafia presieduta dal pentastellato Nicola Morra (il documento è reperibile in Rete).

Da questa fonte si ricava un dato importante, oltre che un’analisi piuttosto dettagliata dell’esito dei provvedimenti di scioglimento nel corso del 2020. Dal 1991 al novembre 2021 (dieci i decreti nell’anno in corso), in Italia sono stati sciolti per mafia, almeno una volta, 265 comuni e 7 aziende ospedaliere: l’aspetto forse più significativo è che sono tredici le regioni interessate, a dimostrazione di come il fenomeno non sia limitato al solo Meridione, spazio storico di dominio territoriale delle mafie. Oltre alla Calabria (prima in questa triste classifica con il 35% del totale), alla Campania (30%), alla Sicilia (25%) e alla Puglia (6%), si registrano, infatti, regioni quali il Lazio, il Piemonte, la Lombardia, la Liguria, l’Emilia-Romagna, il Veneto, la Basilicata, la Sardegna e la Valle d’Aosta. Nel complesso, circa il 3% dei comuni italiani – sono 7904 in totale – è risultato contiguo agli interessi dei clan, a essi soggetto o da essi intimidito al punto da compromettere qualsiasi ordinata e trasparente forma di vita associata e, per conseguenza, qualsiasi godimento reale dei diritti politici, sociali, economici, civili. Si tratta di qualcosa come 5 milioni di persone, l’8% della popolazione residente in Italia.

Pur in misura nettamente inferiore, dunque, il Nord Italia, così come il Centro, pare non esente da un fenomeno crescente e in linea con la duttilità mafiosa. Questo è l’aspetto messo maggiormente in evidenza dalla “Relazione” sopra citata, ossia il fatto che le consorterie criminali da anni sono soggette a un processo di «sommersione» e dedite a sostituire «l’uso della violenza, ormai residuale, con linee d’azione di silente infiltrazione» negli apparati pubblici, sia inquinando le competizioni elettorali sia corrompendo uomini delle istituzioni: dirigenti, funzionari o anche semplici impiegati. Circa la questione dell’inquinamento delle elezioni, basterebbe citare, fra gli altri, il caso di Rosarno (RC), dove lo stesso programma elettorale era stato redatto con la collaborazione dei clan locali.

Dalle relazioni prefettizie relative ai comuni sciolti per mafia nel 2021 – pubblicate da Avviso pubblico in Rete – emerge con chiarezza che lo «scopo principale delle mafie, nel loro operare sul territorio, è costituito dalla ricerca di occasioni di infiltrazione dell’economia locale, attraverso l’accaparramento di appalti e la gestione di servizi pubblici». La gamma dei settori interessati all’infiltrazione mafiosa è nota: settore edilizio/urbanistica, edilizia residenziale pubblica, rete idrica, rifiuti solidi urbani, servizi cimiteriali, tributi locali, verde pubblico ecc. Nel caso di un centro importante come Foggia, sciolto nel 2021, a tali ambiti, le consorterie criminali ne avevano aggiunti degli altri: il servizio di installazione e manutenzione ordinaria e straordinaria di impianti semaforici e segnaletica stradale, la manutenzione del servizio di videosorveglianza cittadino, il servizio dei bidelli nelle scuole comunali per l’infanzia.

Proprio contro queste realtà dovrebbe muoversi lo strumento dello scioglimento e della gestione straordinaria degli enti, contrastando i fenomeni di infiltrazione accertati e ricercando, per il futuro, soluzioni capaci di prevenirli. Eppure, stando alle considerazioni generali degli estensori della “Relazione” già evocata, esautorare gli enti collusi e avviare il loro commissariamento non comporta affatto il superamento delle cause che ne avevano determinato lo scioglimento. «Dall’analisi compiuta è emerso che le gestioni commissariali non prestano la dovuta attenzione o, comunque, non riescono ad affrontare in maniera adeguata gli aspetti della trasparenza e della prevenzione della corruzione».

Il quadro tracciato dalla Commissione antimafia è, per certi aspetti, impietoso. Pur se relativo al solo 2020, il resoconto enumera una lunga serie di problemi che attestano la sostanziale inefficacia della misura di scioglimento degli enti nel corso di quell’anno solare. Tanto per fare qualche esempio, restando a livello generale e di sintesi come impone questa sede, in più casi, durante la tornata elettorale dell’autunno, sono tornate nel ruolo di sindaco figure già elette prima del commissariamento del comune, così come è risultata pregnante la presenza di liste civiche al posto dei partiti tradizionali e «talvolta, si è riscontrata una scarsa effettiva competizione». In qualche caso, l’amministrazione comunale poi disciolta era risultata vincitrice in una competizione elettorale con una sola lista (San Gennaro Vesuviano, NA) o con due liste civiche e, più in generale, caratterizzata dalla scarsa presenza di elettori e da una «assai modesta esposizione dei partiti».

Non soltanto. Gravi carenze vengono evidenziate dalla Commissione antimafia dalla ricognizione dei contenuti che avrebbero dovuto essere presenti nella pagina “Amministrazione trasparente” degli enti sciolti, vero e proprio strumento di controllo da parte dei cittadini dell’operato della pubblica amministrazione. Stesso discorso vale per la pagina “monitoraggio delle opere pubbliche” (MOP) e per ciò che concerne l’elenco dei beni confiscati alle mafie, risultato gravemente deficitario. Non va meglio sul piano dei bilanci degli enti sciolti, il cui disordine e la cui imperfetta registrazione rendevano impossibile una chiara comprensione delle voci di entrata e di uscita del comune e, per conseguenza, l’impossibilità da parte dei revisori dei conti e della Corte dei Conti di operare i dovuti controlli. Una situazione nebulosa, questa, che non era stata risolta neanche da alcune gestioni commissariali.

E, ancora, si sottolinea come problematico sia il riscontro relativo a una figura centrale del piano anti-corruzione, ossia il Responsabile per la prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT), istituito nel 2012, e avente il compito di avviare quelle procedure utili per contrastare l’insorgenza di fenomeni corruttivi principalmente attraverso il Piano triennale di prevenzione della corruzione e della trasparenza. Non pochi dei comuni commissariati presentavano mancanza di stabilità e di continuità in tale ruolo, spesso assolto da chi svolgeva le funzioni di segretario comunale, in una duplicità di mansioni che rendeva impossibile il corretto e pieno assolvimento degli obblighi di entrambi. Inoltre, anche laddove si era cercato di avviare pratiche anti-corruttive adeguate, erano intervenuti altri ostacoli, quali la mancanza di risorse economiche e strumentali, la carente informatizzazione e l’inadeguatezza delle risorse umane, la resistenza frapposta dagli stessi funzionari o dipendenti locali.

Altri aspetti ancora sono messi, poi, in evidenza dalla Commissione antimafia a supporto della valutazione generale, ossia dell’insoddisfacente contributo portato dalle gestioni commissariali allo scioglimento degli enti in odore di mafia. A questo punto non è il caso di evocare altre criticità, ma piuttosto di chiedersi: perché i commissari preposti a subentrare ai comuni esautorati falliscono, in molti casi, nel tentativo di ripristinare qualcosa che somigli a un andamento amministrativo trasparente e controllabile dalla cittadinanza? Lo dimostra il fatto che, in più casi, l’ente è stato sottoposto ad altri decreti di scioglimento: per quattordici comuni ciò si è verificato tre volte e per quarantuno, invece, si sono registrati due decreti di scioglimento. È chiara la risposta, per quanto la “Relazione” resti stranamente silenziosa a riguardo e registri le inadempienze dei commissari con una certa asettica burocraticità formale. È molto difficile orientare gli enti locali verso il rispetto della funzione pubblica quando il tessuto politico, sociale, economico e culturale del territorio è così profondamente permeato dagli interessi e dal dominio mafiosi. Non si ripara con un commissariamento il deficit civico atavico di alcune zone, né è possibile farlo senza un continuo supporto dello Stato centrale, la fornitura di mezzi economici adeguati al riparo dalle bramosie delle cosche, l’opera di vigilanza continua e insistita sulle dinamiche politico-amministrative, la diffusione non epidermica di una mentalità diversa ed estranea a una certa cultura corrotta e volta al profitto personalistico delle consorterie criminali.

Non a caso, il dibattito attorno alla norma che stabilisce lo scioglimento degli enti locali è tuttora aperto – una valida sintesi delle posizioni a riguardo è reperibile sul sito di Avviso pubblico – e destinato a prolungarsi, soprattutto dal momento in cui, a centri di più piccole dimensioni, si sono affiancate grandi realtà urbane infiltrate dagli interessi criminali (Mafia capitale). Sciogliere un ente è l’extrema ratio, la misura più radicale e drastica, come sostiene chi propone una “terza via” tra l’azzeramento del decreto di scioglimento e l’atto dissolutorio, ossia l’ipotesi di affiancare la pubblica amministrazione nei casi in cui non siano rinvenuti tutti gli elementi necessari per esautorarla e, però, esistano significative disfunzioni amministrative e la pervasiva presenza sul territorio della criminalità mafiosa.

Quis custodiet ipsos custodes, si domandavano gli antichi. Chi sorveglierà i sorveglianti, chi controllerà i controllori? Perché appare evidente, in ultima analisi, che la latitanza di una cultura della politica locale e nazionale quale servizio al cittadino consentirà di rado il superamento delle prassi mafiose e collusive, o in odore di mafia, che hanno determinato la sospensione dell’ente e dei diritti politici dei cittadini. Alla legge va il merito di aver immaginato un percorso di reintegro degli enti inquinati nel consorzio civile; ma dove non è in vigore un reale Stato di diritto, dove mancano i presupposti di base per un’affermazione anche minima della convivenza democratica, la legge resta un atto decorativo, privo di valore sostanziale.