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Dissesto a Catania: percorso a ostacoli per cittadini e amministratori

Il Decreto legge del 2 marzo 1989, n. 66 convertito in legge 24 aprile 1989, n. 144 apre l’era dei dissesti finanziari degli Enti Locali e siamo quasi allo scadere del trentesimo anniversario.
di Enea - mercoledì 6 marzo 2019 - 1399 letture

Sono stati anni di evoluzione normativa ove, anche in questo Istituto, appena il tempo di aver digerito l’ultima modifica che già tutto cambiava con un altro Decreto o una Legge o una Circolare o un Testo Unico e in alcuni casi con ricadute sulla Carta Costituzionale. Centinaia di provvedimenti si sono susseguiti, oltre alla prolifica attività giurisdizionale: si pensi con quale media annuale! Tuttavia la procedura appare ancora oggi in fase di sperimentazione e l’esperienza sul campo o la volontà politica non sono riuscite a produrre un protocollo soddisfacente a che lo spirito originario della norma possa aver trovato compiutezza.

Vedremo, nella disamina che segue sullo stato dell’arte, al mero scopo della corretta informazione e anche per consentire, con la visione del quadro generale, che ciascuno possa individuare la fattispecie di proprio interesse onde poter escludere la ricerca di improbabili consulenze, quanto siano ancora da realizzarsi l’indipendenza ed l’autonomia degli organi preposti. Vedremo, inoltre, come le implicite commistioni fra interessi nettamente separati, almeno nelle intenzioni della norma, siano ancora confliggenti e reciprocamente legati o interdipendenti, quali le posizioni, ad esempio, dei Commissari dell’O.S.L. contrapposte a quelle, fra pari grado, del Sindaco o della Giunta, avuto riguardo ai tempi ormai prestabiliti per la durata della procedura del dissesto che deve concludersi entro perentori termini di legge, nonostante l’onerosità degli adempimenti connessi alla compiuta determinazione della massa attiva e passiva.

A Catania, tra le più illuminate testate giornalistiche locali e le saccenti “parrocchie” di quartiere, si gareggia “a chi ne sa di più” e si preannuncia, ad esempio, la tappa più imminente e cioè la fase delle transazioni per ridurre i debiti fra il 40 e il 60 per cento di quanto dovuto dal Comune, ignorando, a parte l’infondatezza, che il prezzo pagato dai creditori per l’immediata liquidità sarebbe una penalizzazione sconfinante ben oltre la soglia dell’usura. Si supporrebbe, cioè, come scelta obbligatoria, l’adozione della procedura semplificata, quando persino la Corte dei Conti, sezione delle Autonomie, nella relazione finanziaria degli enti locali, di cui alla delibera 14 del 2009, dall’analisi compiuta sugli enti dissestati, concludeva, che raggiungere il risanamento senza alcun intervento erariale, o regionale, per gli enti locali dissestati sarebbe difficile e, sin da allora auspicava, ed ancora così è, un intervento normativo che renda obbligatoria per l’Amministrazione l’adozione della procedura semplificata.

Questa procedura, in vero non sempre applicata, permetterebbe, secondo il citato auspicio, non solo un notevole risparmio ma anche la soluzione di problematiche che spesso si trascinano da anni, inoltre la transazione e il relativo pagamento, se da una parte consentirebbero al creditore di ottenere l’immediata liquidità, dall’altra parte solleverebbero l’Ente dal peso degli interessi e delle rivalutazioni monetarie che, dopo il rendiconto finale, gli altri creditori, che non ne abbiano espressamente rinunciato, potrebbero richiedere aggredendo direttamente le casse comunali. Tuttavia questa sarebbe la posizione di chi guarda alla convenienza dell’Ente in dissesto, ma lascerebbe sorgere spontaneo il punto di domanda su chi debba, invece, privilegiare l’interesse dei creditori e dei cittadini, per i conseguenti risvolti sull’occupazione, sul disagio economico in genere o sui consumi.

L’articolo 244 del Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (TUOEL) stabilisce che si ha stato di dissesto finanziario se l’Ente non può garantire l’assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili, ovvero esistono nei confronti dell’Ente locale crediti di terzi cui non si possa fare validamente fronte né con il mezzo ordinario del ripristino del riequilibrio di bilancio (art. 193 TUOEL) né con lo straordinario riconoscimento del debito fuori bilancio (art. 194 TUOEL). Nel capo II del titolo VIII del Testo Unico, seguono tutte le norme che disciplinano il dissesto per portare l’Ente al risanamento finanziario, tramite l’azzeramento dell’indebitamento pregresso, e quindi al ritorno alla condizione di ente “sano”.

Per indebitamento pregresso si intende la sommatoria del disavanzo di amministrazione da conto consuntivo dell’ultimo esercizio precedente il dissesto e dei debiti fuori bilancio, verificatisi prima dell’anno di riferimento del dissesto, riconoscibili in quanto rispondenti ai fini istituzionali dell’ente locale. Le varie modifiche apportate, nel corso degli anni, alla procedura del risanamento finanziario degli enti locali, sono state finalizzate invano ad avvicinare il dissesto alle procedure concorsuali di natura civilistica anche se, nella disciplina di cui trattasi, le finalità sono diverse da quella, ad esempio del fallimento, in cui domina l’esigenza di attuare la parità di trattamento fra i creditori.

Infatti l’Ente locale non può cessare di esistere come una semplice impresa privata e, per poter garantire la continuità amministrativa, la dichiarazione di dissesto deve creare, come in effetti crea, una frattura tra il passato ed il futuro, lasciando in vita il soggetto e facendolo ripartire libero da debiti, ma anche privo di crediti o di patrimonio, se ceduto per le esigenze della liquidazione. L’apposito Organo Straordinario di Liquidazione nominato con decreto del Presidente della Repubblica, si occupa quindi del passato e presenta, per l’approvazione ministeriale un piano di estinzione con il quale viene azzerata la situazione patologica che ha creato il dissesto, mentre l’ente, con l’ipotesi di bilancio, inizia una nuova vita finanziaria e amministrativa sgombra del peso del passato e con un bilancio risanato e corrispondente a tutti i principi di una corretta ed efficiente amministrazione finanziaria.

L’Ente dissestato è tenuto ad approvare un nuovo bilancio, vagliato dal Ministero dell’Interno, basato sia sull’elevazione delle entrate proprie al livello massimo consentito dalla legge, da consolidare per i successivi quattro bilanci, sia sul contrasto all’evasione e sul contenimento di tutte le spese con la contestuale messa in atto della disponibilità del personale eccedente alcuni parametri fissati dalla legge in ragione della popolazione e della fascia demografica di appartenenza. E’ altresì tenuto a contribuire all’onere della liquidazione in particolare: con l’alienazione del patrimonio disponibile non strettamente necessario all’esercizio delle funzioni istituzionali, con la destinazione degli avanzi di amministrazione dei cinque anni a partire da quello del dissesto e delle entrate straordinarie, con la contrazione di un mutuo a carico del proprio bilancio.

Con il decreto legge 18 gennaio 1993, n. 8, si prevede la netta separazione di compiti e competenze tra la gestione passata e quella corrente. In tal modo l’amministrazione locale deve esclusivamente occuparsi del bilancio risanato dal quale iniziare la nuova gestione con tutti i presupposti per non ricadere nel disavanzo. Tutti gli sforzi dell’Ente sono quindi indirizzati ad attivare una nuova gestione stabilmente riequilibrata che culmina nella redazione di una ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato, ponendo particolare attenzione all’eliminazione di tutte le cause strutturali che hanno determinato la situazione del dissesto. Entro il termine di tre mesi dalla data di emanazione del D.P.R. di nomina dell’Organo Straordinario di Liquidazione, il Consiglio dell’Ente è tenuto a deliberare e presentare al Ministro dell’Interno, una ipotesi di bilancio di previsione stabilmente riequilibrato. Il temine di tre mesi è perentorio e il mancato rispetto è considerato grave violazione di legge e, come tale, sanzionato con lo scioglimento del consiglio comunale.

Perciò è particolarmente importante, ai fini della dimostrazione della validità delle misure adottate, che all’ipotesi del bilancio annuale venga allegata anche un’ipotesi del bilancio pluriennale redatta accuratamente, comprendendo gli effetti strutturali e stabili della manovra adottata. Dall’anno dell’ipotesi di bilancio decorre, inoltre, il periodo di cinque anni di durata del risanamento dell’ente dissestato, fissato dall’art. 265, comma 1, del Testo Unico. L’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato, redatta sulla base dei modelli del bilancio di previsione, nel rispetto degli stessi principi e corredata dagli stessi allegati previsti per il bilancio di previsione, deve dimostrare che la manovra adottata sul fronte delle entrate e su quello delle spese, realizza un effettivo riequilibrio del bilancio. Essa viene definita “ipotesi” in quanto solo dopo la sua approvazione ministeriale, con la procedura di cui all’art. 261 del Testo unico, l’Ente dovrà poi approvare formalmente il bilancio di previsione. L’ipotesi di bilancio realizza il riequilibrio mediante l’attivazione di entrate proprie e la riduzione delle spese correnti.

Nella prima seduta successiva alla dichiarazione del dissesto e, comunque, entro trenta giorni dalla data di esecutività della delibera di dichiarazione del dissesto, il consiglio dell’ente è tenuto a deliberare, relativamente alle imposte e tasse locali di propria spettanza, le aliquote e le tariffe di base nella misura massima consentita. Dai tributi di propria spettanza viene esclusa la tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani, per la quale è prevista la determinazione delle tariffe con provvedimento da adottare annualmente sulla base dei costi di gestione del servizio, con buona pace, in alcuni casi, del principio di progressività. Fermo restando l’obbligo di deliberare, per i tributi di propria spettanza, le tariffe o aliquote di base nella misura massima, l’ente può applicare, secondo le proprie competenze e nei limiti stabiliti dalla legge, eventuali maggiorazioni, riduzioni, graduazioni ed agevolazioni previste dalle disposizioni vigenti, ove volesse anche ripristinare dosi dell’accennata progressività.

La delibera di determinazione delle tariffe e aliquote relative ai tributi non è revocabile ed ha efficacia per tutto il periodo di durata del risanamento sia per quanto alla determinazione della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani in misura tale da assicurare complessivamente la copertura integrale dei costi di gestione del servizio, sia per quanto alla determinazione delle tariffe per i servizi a domanda individuale in modo da assicurare la copertura del costo complessivo di gestione, con i proventi tariffari e con i contributi finalizzati, almeno nella misura del 36%, come previsto dall’art. 243, comma 2, del testo unico, sia per quanto alla determinazione dei servizi di segreteria di cui all’art. 10, comma 10 del D.L. n. 8/93.

La manovra di attivazione delle entrate proprie non può limitarsi solo alla determinazione delle tariffe, aliquote, diritti e canoni nella misura massima di legge, ma deve riferirsi anche alle successive fasi dell’entrata, di accertamento e riscossione. L’Ente, infatti, a norma dell’art. 259, comma 3, deve riorganizzare i servizi di acquisizione delle entrate, adottando i relativi provvedimenti, al fine di eliminare l’evasione contributiva e di assicurare il reale accertamento e l’effettiva riscossione delle entrate previste. Per assicurare il riequilibrio del bilancio, l’Ente dovrà adottare una manovra strutturale di riduzione delle spese correnti, quindi, deve rivedere le dotazioni finanziarie eliminando o, quantomeno riducendo, ogni previsione di spesa che non abbia per fine l’esercizio di servizi pubblici indispensabili, ivi comprese le consulenze e cariche esterne.

L’Ente dovrà poi verificare accuratamente la situazione economico finanziaria degli enti, istituzioni e organismi dipendenti, nonché delle aziende speciali e/o partecipate, adottando i provvedimenti necessari per l’eventuale relativo risanamento, nel rispetto della specifica normativa in materia e qui, ancora una volta, si ribadisce il concetto della peculiare eliminazione di consulenze e cariche esterne. L’altro obbligo in materia di spesa di personale è quello di ridurre la spesa per il personale a tempo determinato a non oltre il 50% della spesa media sostenuta a tale titolo per l’ultimo triennio antecedente l’anno cui l’ipotesi si riferisce.

E’, quindi, opportuno che già nella fase della predisposizione dell’ipotesi di bilancio riequilibrato, l’Ente valuti adeguatamente le modalità del reperimento delle risorse, ordinarie o straordinarie, da destinare al risanamento, anche prevedendo, già per l’esercizio di riferimento dell’ipotesi, eventuali economie da trasferire all’O.S.L., o individuando gli eventuali beni patrimoniali, mobili e immobili: quindi anche castelli, cappelle, terreni, fabbricati, partecipazioni, botteghe, opere d’arte, collezioni, automezzi, mobili antichi, libri, ecc.ecc. non indispensabili da alienare o verificando la capacità e la possibilità di indebitamento. E’ l’occasione in cui i gioielli di famiglia tornano utili essendo la priorità non il loro possesso ma il risanamento finanziario.

L’ipotesi è quindi deliberata in pareggio finanziario complessivo e, la situazione corrente, come definita dal comma 6 dello stesso art. 262, non può presentare un disavanzo e va corredata dei documenti previsti dal testo unico come allegati al bilancio di previsione quali fra gli altri: a) relazione previsionale e programmatica, nella quale dovrà essere dato conto, oltre che dei dati normalmente richiesti per tutti gli enti, anche dell’effettiva realizzabilità degli obiettivi di risanamento e dimostrazione della razionalizzazione dei servizi e della maggiore economicità ed efficienza che si vuole raggiungere; b) deliberazioni riguardanti la riorganizzazione dei servizi; c) deliberazione di rideterminazione della pianta organica e collocamento in disponibilità del personale in eccesso; d) attestazione del responsabile del servizio finanziario dell’ente circa il rispetto della riduzione della spesa per il personale a tempo determinato nella misura prevista dall’art. 259, comma 6, ultimo periodo del Testo Unico.

La Commissione per la Finanza e gli Organici degli Enti Locali cura l’istruttoria dell’ipotesi di bilancio ed esprime, nel termine di quattro mesi dal ricevimento, un parere sulla validità delle misure disposte dall’Ente per consolidare la propria situazione finanziaria e sulla capacità delle misure stesse di assicurare la stabilità della gestione finanziaria. Il Ministro dell’Interno, in caso di esito positivo dell’esame da parte della Commissione, approva con decreto l’ipotesi e formula eventuali prescrizioni alle quali l’Ente locale è tenuto ad adeguarsi. In caso di esito negativo, emana un provvedimento di diniego dell’approvazione, prescrivendo all’Ente locale di presentare entro l’ulteriore termine perentorio di 45 giorni, decorrenti dalla data di notifica del provvedimento, una nuova ipotesi di bilancio idonea a rimuovere le cause che non hanno consentito il parere favorevole.

La manovra di riequilibrio adottata con l’ipotesi di bilancio deve consolidarsi negli esercizi successivi, in modo da assicurare all’Ente un equilibrio stabile e strutturale, evitando il ripetersi di situazioni debitorie o di disavanzo. Il controllo del rispetto degli obblighi vigenti per tutta la durata del periodo di risanamento è affidata all’organo di revisione dell’Ente, il quale è tenuto a riferire trimestralmente al Consiglio Comunale circa l’avvenuta esecuzione delle prescrizioni fissate con decreto di approvazione dell’ipotesi. Inoltre, per tutta la durata del periodo di risanamento l’Ente è soggetto al controllo centrale in materia di dotazione organica e di assunzione di personale ed è tenuto a presentare le certificazioni relative alla copertura dei servizi a domanda individuale nonché del servizio acquedotto e del servizio di smaltimento rifiuti soldi urbani.

In ordine alla gestione del dissesto sono tre le diverse procedure applicabili:

La PROCEDURA ORDINARIA, regolata dagli articoli dal 252 al 257 del predetto Testo Unico, prevede che l’organo della liquidazione dopo aver provveduto alla rilevazione dei debiti pregressi, su richiesta dei creditori predisponga un piano di rilevazione che a seguito del deposito presso il Ministero dell’Interno permette di acquisire alla massa attiva della liquidazione le risorse disponibili attraverso un proprio servizio di tesoreria. A seguito di tale adempimento l’organo della liquidazione provvede all’erogazione di acconti in misura proporzionale uguale per tutte le passività inserite nel piano di rilevazione.

Successivamente, all’erogazione del primo acconto, possono essere disposti ulteriori acconti per le passività inserite nel piano di rilevazione e per quelle accertate successivamente utilizzando le disponibilità nuove e residue.

A seguito del definitivo accertamento della massa passiva e dei mezzi finanziari disponibili l’organo predispone il piano di estinzione delle passività includendo le passività accertate successivamente all’esecutività del piano di rilevazione dei debiti. Successivamente all’approvazione da parte del Ministro dell’Interno di detto documento giuridico-contabile si provvede alla liquidazione ed al pagamento delle residue passività, sino alla concorrenza della massa attiva realizzata.

Nel caso in cui la massa attiva sia superiore a quella passiva la relativa economia deve essere restituita all’Ente, se questi ha destinato alla liquidazione proventi derivanti dall’alienazione del patrimonio disponibile e quote degli avanzi di amministrazione non vincolati, ovvero deve essere restituita allo Stato o accantonata in apposito conto vincolato, se il dissesto viene chiuso in presenza di debiti soggetti a contenzioso.

La PROCEDURA SEMPLIFICATA è tra le novità più importanti rilevabili dal Testo Unico il quale all’art. 258 prevede un istituto analogo a quello del concordato preventivo, in quanto dà la possibilità all’Organo Straordinario di Liquidazione di definire transattivamente le pretese creditorie offrendo in pagamento una somma variabile tra il 40 ed il 60 per cento dell’intero debito.

L’O.S.L., valutato l’importo complessivo di tutti i debiti censiti può proporre l’adozione della modalità semplificata di liquidazione all’Ente locale dissestato il quale, nel caso di accettazione, è tenuto a mettere a disposizione della liquidazione le risorse necessarie a garantire il pagamento delle transazioni nella percentuale consentita dalla norma.

A tal fine, propone, individualmente ai creditori, compresi quelli che vantano crediti privilegiati, fatta eccezione per i debiti relativi alle retribuzioni per prestazioni di lavoro subordinato che sono liquidate per intero, la transazione da accettare, entro un termine prefissato. Ricevuta l’accettazione, provvede al pagamento nei trenta giorni successivi, decorrenti dalla conoscenza dell’accettazione, accantonando almeno l’importo del 50 per cento dei debiti per i quali non sia stata accettata la transazione. Detto accantonamento è elevato al 100 per cento per i debiti assisti da privilegio.

Inoltre è prevista la possibilità, in caso di presenza di ulteriori debiti non già inseriti nella prima transazione, di procedere ad una ulteriore semplificata se l’ente è disposto a cedere alla liquidazione ulteriori risorse.

Con l’art. 268-bis del Testo Unico è stato introdotta, ex art. 3-bis della legge 24 aprile 2002, n. 75 come modificata dall’art. 1- septies della legge 31 maggio 2005, n. 88, la così detta PROCEDURA STRAORDINARIA, applicabile ove si riscontri che quella ordinariamente applicata non possa essere portata a conclusione entro i termini previsti dalla normativa di settore, oppure che l’Organo straordinario della liquidazione abbia approvato il rendiconto senza che l’ente abbia raggiunto un reale risanamento.

Nel primo caso è prevista una chiusura anticipata e semplificata della procedura di dissesto in quanto gli adempimenti, connessi alla compiuta determinazione della massa attiva e passiva dei debiti pregressi, sono risultati così onerosi da impedire il rispetto dei termini di legge. Alla chiusura del dissesto si provvede con specifico decreto del Ministro dell’Interno, d’intesa con il Sindaco del comune interessato, sentita la Commissione per la Finanza e gli Organici degli Enti Locali.

In sede di chiusura si prendono in considerazione e si fa riferimento agli atti adottati entro il trentesimo giorno precedente all’emanazione del decreto ministeriale di chiusura del dissesto.

Con la legge 88 del 2005 è stata estesa la procedura straordinaria per la prosecuzione del dissesto anche agli enti dissestati per i quali gli organi della liquidazione hanno già approvato il rendiconto della liquidazione, ai sensi dell’art. 256, comma 11, del Testo Unico.

La nuova norma considera i casi in cui gli enti dissestati, anche dopo la chiusura della liquidazione da parte dell’O.S.L., nonostante siano formalmente tornati in bonis, come ribadito da costante giurisprudenza di Cassazione, in realtà si trovano in una grave situazione di paralisi amministrativo-contabile, derivante dal deficit finanziario che, non coperto totalmente con i fondi della liquidazione, si ripercuote, in via automatica, sul bilancio dell’ente locale. Detta partita negativa risulta dai debiti derivanti da sentenze successive alla chiusura della liquidazione, dalla mancata realizzazione effettiva delle poste inserite nella massa attiva (mancata riscossione dei residui attivi, mancata alienazione dei beni patrimoniali, ecc,), nonché dalla differenza non finanziabile del piano di estinzione e dagli interessi che, chiusa la procedura, ritornano esigibili ai sensi dell’art. 248 del Testo Unico.

Coerentemente con il principio che il risanamento finanziario, ordinariamente, debba concludersi con la SODDISFAZIONE DI TUTTI I CREDITORI, dopo la presentazione del rendiconto finale da parte dell’O.S.L., l’eventuale massa debitoria che non trova copertura nella liquidazione straordinaria deve essere inserita nel bilancio comunale nel quale, onde evitare la determinazione di uno squilibrio, devono essere parimenti indicate le poste in entrata per la relativa copertura finanziaria (accensione di un mutuo, applicazione dell’avanzo di amministrazione ecc.).

La prosecuzione della procedura del dissesto, inevitabilmente, comporta una compressione delle legittime aspettative dei creditori che nuovamente vedono ritardato il proprio diritto alla liquidazione. Di conseguenza, la richiesta formulata in tal senso dall’Ente deve essere particolarmente motivata e documentata, sia nella dimostrazione dell’effettivo mancato raggiungimento del reale risanamento finanziario che nelle modalità che l’Ente intende attivare con i piani di impegno previsti dal comma 5 dell’art.268 bis.

La novità introdotta dalla norma consiste nella possibilità da parte dell’Ente locale di destinare al ripiano dell’indebitamento ulteriori risorse che si rendano disponibili nel futuro, mentre nell’ordinaria procedura di risanamento si fa fronte con quelle esistenti al momento della gestione del dissesto.

Ove le somme messe a disposizione da parte dell’Ente, attraverso i così detti piani di impegno, non risultino idonee e congrue al ripiano dell’indebitamento il Ministro dell’Interno, previo parere della Commissione per la Finanza e gli Organici degli Enti Locali, dichiara la chiusura del dissesto.

In questo caso i debiti non sono più soggetti ai limiti previsti dall’art. 248 del Testo Unico e possono essere nuovamente intraprese o proseguite le azioni esecutive nei confronti dell’Ente per i debiti che rientrano nella competenza del dissesto, nonché possono essere richiesti gli interessi e la rivalutazione monetaria sui debiti insoluti e sulle anticipazioni di cassa sospesi dalla data di dichiarazione di dissesto.

Qualunque sia la procedura adottabile, la formazione della massa attiva deve essere seguita con particolare cura e attenzione da parte dell’O.S.L. che in primis deve preoccuparsi: di verificare i residui attivi, che devono essere oggetto di revisione straordinaria da parte dell’Ente; di predisporre efficacemente e immediatamente l’accertamento delle entrate tributarie; della vendita del patrimonio disponibile e di richiedere all’Ente la destinazione degli avanzi di amministrazione e di ogni altra possibile fonte di bilancio.

Di conseguenza l’eventuale mancata ricostituzione della consistenza delle somme vincolate, utilizzate per il pagamento di spese correnti alla data del 31 dicembre precedente l’ipotesi di bilancio, non costituendo, né nel complesso, né per le singole partite, posizione debitoria da inserire nella massa passiva, ma solo un problema di cassa, va necessariamente definita nella fase della determinazione delle risorse di cassa da assegnare all’organo della liquidazione.

Resta comunque determinante che l’O.S.L. provveda al più presto ad una sommaria determinazione della massa passiva e di quella attiva, soprattutto al fine di chiedere all’Ente l’eventuale adozione della procedura semplificata di cui all’art. 258 del Testo Unico.

Tale procedura oggi può essere seguita solo se l’Ente ne decide l’adesione impegnandosi a mettere a disposizione immediatamente le risorse finanziarie necessarie.

In caso contrario lo spirito della semplificata verrebbe del tutto a mancare e gli O.S.L. dovrebbero ricorrere alle transazioni ordinarie, non solo per le vertenze in corso, come previsto dall’art. 254, comma 7, del Testo Unico, ma per tutti i debiti. In tal caso, il pagamento potrebbe essere anche condizionato (al realizzo dei proventi della vendita, alla concessione del mutuo all’Ente….), ma sempre risolvibile nei tempi del risanamento.

Oggi che tutto l’onere del dissesto grava sul bilancio comunale non ha senso approvare un piano di estinzione con risultanze non in pareggio e nelle more di un adeguamento normativo si dovrebbe applicare il comma 12 del citato articolo 256 che prevede che nel caso in cui l’insufficienza della massa attiva, non diversamente rimediabile, sia tale da compromettere il risanamento dell’Ente, il Ministro dell’Interno, su proposta della Commissione per la Finanza e gli Organici degli Enti Locali, può stabilire misure straordinarie per il pagamento integrale della massa passiva della liquidazione, anche in deroga alle norme vigenti, comunque senza oneri a carico dello Stato.

L’O.S.L. in accordo con l’Ente potrebbe applicare quanto previsto dall’art. 194, comma 2, del Testo Unico che prevede che per il pagamento dei debiti fuori bilancio, l’Ente può provvedere anche mediante un piano di rateizzazione, della durata di tre anni finanziari convenuto con i creditori, ma l’assenso obbligatorio dei creditori resta comunque un ostacolo che si potrebbe superare permettendo l’applicazione della procedura straordinaria degli articoli 268 bis e ter, e in particolare dei piani di impegno. In tal modo, oltre a consentire all’Ente di finanziare i restanti debiti in più esercizi, si produrrebbero gli effetti della procedura straordinaria previsti al comma 3 dell’art. 268 ter, di blocco delle procedure esecutive.

“Nel caso in cui l’insufficienza della massa attiva, non diversamente rimediabile, è tale da compromettere il risanamento dell’ente, il Ministro dell’interno, su proposta della Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali, può stabilire misure straordinarie per il pagamento integrale della massa passiva della liquidazione, anche in deroga alle norme vigenti comunque senza oneri a carico della stato”

Tale disposizione non è mai stata applicata in quanto nessun ente ne ha avuto necessità perché la massa attiva, comprensiva del mutuo o del contributo dello Stato, è sempre risultata adeguata al finanziamento della massa passiva. Attualmente, invece, il venir meno dell’intervento erariale, a seguito delle modifiche apportate al Titolo V della Costituzione, rende in alcuni casi indispensabile poter ricorrere al suddetto disposto normativo.

Infatti, si sta verificando che senza l’intervento statale, anche negli enti dove potenzialmente sussisterebbe la possibilità di costituire una idonea massa attiva con le risorse comunali, gli organi straordinari della liquidazione non riescono a formarla in quanto manca la volontà politica di destinare risorse proprie al finanziamento delle passività pregresse e, conseguentemente, non sono approntate le corrispondenti deliberazioni. In queste circostanze, quindi, viene perso di vista l’obiettivo del risanamento dell’ente e della tutela dei creditori che non può, in alcun modo, passare in secondo piano a causa delle difficoltà operative che emergono. Sarebbe questa una ulteriore opportunità in cui far emergere la priorità della politica ove l’imprintig degli Amministratori di concerto con l’interesse pubblico promosso e tutelato dall’O.S.L. abbiano la meglio.

Nel tempo si è affermata l’interpretazione che le disposizioni che regolano l’istituto del dissesto finanziario siano da considerare norma speciale come ribadito anche dal Ministero dell’Economia e delle Finanze nelle note n. 14178 del 12 maggio 2009 del Dipartimento delle Finanze e n. 64803 del 9 maggio 2007 del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato ove, tra l’altro, è precisato che “la gestione della Commissione Straordinaria di Liquidazione ha una valenza legislativamente riconosciuta di eccezionalità” a valere, ad esempio, nelle procedure applicabili in sede di alienazione del patrimonio disponibile ove potrebbero essere rimosse le misure esistenti in tema di limiti posti dalle norme ordinarie.

Il Consiglio di Stato con sentenza n. 3712 del 21 giugno 2006 ha sottolineato “la posizione di indipendenza dell’O.S.L. dall’amministrazione statale (già resa evidente con il rivestire la nomina della forma del decreto del Presidente della Repubblica, ancorché su proposta ministeriale e con il conferimento di elevati poteri di auto-organizzazione), e la sua pertinenza allo Stato comunità (e non, invece, allo Stato persona), quale strumento di realizzazione di superiori interessi pubblici di ordine e sicurezza generale dell’ordinamento, a salvaguardia dell’autonomia e della stessa esistenza dell’Ente locale, nella complessa compagine della Stato.

I poteri esercitati dall’O.S.L., in ordine a fatti ed atti di gestione verificatisi entro il 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato, nonché alla acquisizione e gestione dei mezzi finanziari disponibili ai fini del risanamento anche mediante alienazione dei beni patrimoniali e quelli relativi alla rilevazione, liquidazione e pagamento della massa passiva (e qui entrano, anche, in giuoco le specificità della procedura, connesse alla necessità di assicurare il concorso dei creditori), sono propri dell’Ente locale, cosicché può, a ragione affermarsi che l’O.S.L. opera come organo sostitutivo di quelli ordinari dell’Ente, su cui vanno a riflettersi gli effetti del risanamento e nel cui patrimonio sono destinati, poi, ad essere imputati, nel complesso delle poste attive e passive, i risultati della gestione.

Nella fattispecie che riguarda l’Ente comune di Catania, soprattutto in relazione al connesso risanamento delle partecipate, è necessario che l’ O.S.L. possa comunque operare elevando al massimo la propria autonomia e capacità gestionale interpretando le norme attualmente in vigore, in modo il più possibile efficace al fine di raggiungere il risanamento finanziario che, per un ente in dissesto, significa necessariamente comprimere la propria autonomia gestionale e rinunciare momentaneamente ai propri poteri di autogoverno al fine di ritrovare un equilibrio di bilancio duraturo.

Tuttavia, in estrema sintesi, il futuro di Catania appare ora, sia per gli aspetti sopra accennati che per le scelte ancora da effettuare in corso d’opera è, quindi, come non mai, nelle mani degli attuali Amministratori del Palazzo degli Elefanti oltre che nell’adeguata propulsione dell’Organo Straordinario di Liquidazione.


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